房屋交易合同网签备案制度的沿革与发展
来源：居行网 发布时间：2020年09月04日 点击数：19
房屋交易合同网签备案（简称房屋网签备案） 是当事人将房屋交易的“契约”“合同”向政府报备，以寻求公权力的认可与保护制度的延续和发展。房屋网签备案是随着互联网等信息科技发展， 特别是电子合同、电子签名、人脸识别等在人们日常活动和政府公共服务活动中的广泛应用，基于互联网、借助人工智能等技术，在网上完成的合同签约备案行为。这种模式适应了社会发展的需要， 一经推出，得到社会尤其是房屋交易当事人的接受和广泛认可，成为最具中国特色的房屋交易规制，被称为“中国式的房屋交易”。
图 1：五祀卫鼎
再如：“民写官验”的“红契”。当事人自行协商书写的房屋交易契约俗称为“白契”。“白契”通常要借助“保人”“中人”或者“庄宅牙人”鉴证，宣誓合同的存在、交易的正当性。但这种靠信用、私人影响力保障的交易，仍不够安全。随着社会发展、交易的活跃，官方逐渐介入房屋、土地等田宅交易，掌握交易情况并对交易收取一定数量的官税。房屋交易当事人将“白契”交给官府加盖官印、缴纳了一定数量的官税，就表示了官方对契约的知悉与认可。因为官方的印泥是红色的，加盖官府印章后“白契”就被称为“红契”（见图2），官方所收取的官税也就被称为“契税”。由于“白契”没有在官方备案，如果因契约引起争议，则“红契”效力和信用一般高于“白契”。“红契”完成了交易申报与纳税功能，可以称之为我国最早的房屋交易合同备案。至北宋朝后期，我国出现了官府印制的标准契约，称为“官版契纸”。“官版契纸”以及后来出现的证明“契约”已在官方备案的“尾契”（见图3）等，对规范交易行为、促进契约条款的规范化、“契约”报备的标准化，都起到了积极的作用。
图 4：上世纪 50 年代、60 年代房产管理部门备案的房地产契据
第二阶段，改革开放至《城市房地产管理法》颁布实施，“交易合同鉴证审核”阶段。改革开放后，对房屋交易由严格控制转为放开管制，特别是党的十三大提出要加快建立和培育包括房地产市场在内的生产要素市场体系，房地产市场日趋活跃。上世纪80 年代，我国开展了房屋普查和房屋总登记，重建房屋登记制度，房屋交易合同由“批准” 转为“鉴证”。房屋交易与登记都由房产部门负责， 交易与登记属两个环节，遵循先交易后登记的原则。房屋交易需先办理交易手续，买房人持加盖“审查契证专用章”等“契约”或“合同”，再申请登记（见图5）。1988 年，建设部、国家物价局、国家工商行政管理局印发的《关于加强房地产交易市场管理的通知》（88 建房字第170 号）要求：进行房地产交易的单位和个人，必须持有关证件到当地房地产管理机构办理登记、鉴证、评估、立契过户手续。地方政府也出台相应的政策要求，例如，1988 年北京市人民政府发布的《北京市房屋买卖管理暂行办法》第9 条规定，买方应持房地产交易所发给的房产卖契办理房屋产权转移登记。1988 年武汉市人民政府发布的《武汉市房产市场管理暂行办法》第6 条规定，“买卖房屋，应到市、区（县）房产管理部门设置的房产交易管理所办理立契审核手续”。再如，1993 年天津市人民政府发布的《天津市房地产市场管理规定》（天津市人民政府第十一号令） 第17 条规定，各类房屋交易均需先到房产部门办理交易手续，“对未办理交易手续、未缴纳税费的房屋，不予办理房屋产权及土地使用权转移手续”。
第三阶段，《城市房地产管理法》颁布实施至《电子签名法》修改，“交易合同申报登记备案”阶段。1995 年1 月1 日起实施的《城市房地产管理法》第35 条第1 款规定，“国家实行房地产成交价格申报制度”，改变对房屋交易合同管理的方式，由“立契审核”改为“申报登记备案”。为减轻购房人的负担，《城市房地产管理法》还对预售商品房合同备案作出了特别规定，要求由预售人（开发商）统一办理备案。1995 年9 月1 日实施的《城市房地产转让管理规定》（建设部令第45 号）第7 条规定，房地产转让当事人在转让合同签订后30 日内持转让合同向房地产管理部门申报价格。1998 年7 月20 日，国务院颁布实施的《城市房地产开发经营管理条例》第26 规定，房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30 日内完成备案。到上世纪90 年代末，随着网络信息技术发展，部分城市在商品房预售中为防止“一房多买”，采取可售房源与合同关联，只有可售的房源才能通过房产部门的网上在线填写合同。合同填写完成后，当事人下载打印合同并签章（字），然后再持纸质合同或者通过网上传合同签章（字）页的方式办理备案。由于当时的《电子签名法》对“涉及土地、房屋等不动产权益转让的”合同，禁止使用电子签名。所以，房屋交易合同仍需要当事人在纸质合同上签名。虽然备案实现了可以通过互联网上传合同签字页的方式完成，合同填写也可以在网上完成，但合同签字并没能在网上实现。所以这种方式，还没能完全实现房屋交易合同的网上签约备案。但这种做法，却被群众通俗的称为“网签备案”。完成“网签备案” 也成为群众心目中完成交易的重要标志。由于房屋网签备案通过了实践的检验，获得了社会的认可， 2010 年1 月7 日，国务院办公厅印发《关于促进房地产市场健康发展的通知》（国办发〔2010〕4 号），要求进一步建立健全新建商品房、存量房交易合同网上备案制度。第四阶段，《电子签名法》修改至今，“交易合同网签备案”全面实施。2019 年4 月23 日，全国人大常委会通过了对《电子签名法》的修改，电子签名可依法在房屋交易活动中使用。河北邢台等城市在全国率先推广实施房屋交易合同电子签名。《电子签名法》的修改为房屋交易合同真正实现网上签约提供了法律支撑；人脸识别、人工智能为网签备案提供了技术支撑；住房城乡建设、公安、民政、税务等政府部门间信息共享机制建立和完善为网签备案提供了数据支撑。房屋交易合同真正实现了网上签约，加上已实现的网上备案，严格意义上的房屋交易合同“网签备案”才得到全面实现。网签备案由传统上的网签+ 备案，转化成完成网签即备案的“一键操作”。网签与备案两个动作、两个行为实现合一。房屋网签备案做到了网上办、不见面办、异地办、掌上办。房屋交易合同网签备案也从新建商品房买卖合同、存量房买卖合同，发展到房屋抵押合同、房屋租赁合同，实现了《城市房地产管理法》确定转让、抵押、租赁交易合同的网签备案全覆盖。据了解，目前，全国已有超过321 个城市实施了房屋网签备案，类型包括新建商品房买卖、存量房买卖、房屋抵押、房屋租赁。
3 房屋交易合同网签备案的发展
1 我国历史上田宅交易合同的报备
交易合同具有相对性，非交易当事人一般无需知道交易的存在。但房屋、土地等交易，由于其交易价值量较大、交易过程相对较长、且占有使用并不意味着拥有所有，交易当事人希望通过一定的形式让他人知晓“契约”“合同”的存在，希望“社会”“官方”认可交易，希望交易行为得到充分的保护。在实施土地房屋登记制度前，“契约”“合同”通过向社会宣誓、官方报备，完成了权利的转移， 起到了物权变动的公示效果。在实施土地房屋登记制度后，虽然登记完成才从法律意义上完成权利的转移，但交易的合法性成为能否登记的前提，且签订合同到完成登记需要一定的时间，“契约”“合同”宣誓、报备除继续发挥交易行为向社会公示、官方认可的作用外，并成为签约至登记完成前这一阶段的交易保护措施，弥补合同签约至登记完成阶段的排他性保护的空缺。在我国历史上就出现过以“鼎铸铭文”“民写官验”等方式来宣誓、报备“契约”，维护交易行为正当性的做法。例如：铸于西周恭王时期的五祀卫鼎（1975 年2月出土、现收藏于陕西历史博物馆）就用腹内壁铸铭文记载、宣誓了一宗土地交易（见图1）。图 1：五祀卫鼎
再如：“民写官验”的“红契”。当事人自行协商书写的房屋交易契约俗称为“白契”。“白契”通常要借助“保人”“中人”或者“庄宅牙人”鉴证，宣誓合同的存在、交易的正当性。但这种靠信用、私人影响力保障的交易，仍不够安全。随着社会发展、交易的活跃，官方逐渐介入房屋、土地等田宅交易，掌握交易情况并对交易收取一定数量的官税。房屋交易当事人将“白契”交给官府加盖官印、缴纳了一定数量的官税，就表示了官方对契约的知悉与认可。因为官方的印泥是红色的，加盖官府印章后“白契”就被称为“红契”（见图2），官方所收取的官税也就被称为“契税”。由于“白契”没有在官方备案，如果因契约引起争议，则“红契”效力和信用一般高于“白契”。“红契”完成了交易申报与纳税功能，可以称之为我国最早的房屋交易合同备案。至北宋朝后期，我国出现了官府印制的标准契约，称为“官版契纸”。“官版契纸”以及后来出现的证明“契约”已在官方备案的“尾契”（见图3）等，对规范交易行为、促进契约条款的规范化、“契约”报备的标准化，都起到了积极的作用。
2 中华人民共和国成立后房屋交易合同备案的历程
中华人民共和国成立后，特别是改革开放以后，我国房地产市场得到快速发展，房屋、土地登记制度逐渐完善，住房城乡建设（房产）管理部门对房屋交易合同备案的管理一直延续至今，可分为四个阶段：第一阶段，中华人民共和国成立至改革开放， “交易合同批准”阶段。在这期间，房屋交易受到限制，规定“私人之间的买卖则仍应允许，但应在政府房产管理机构登记批准，以便加以限制”。在此期间，房产部门对房屋交易实行审批制度，房屋买卖契约需加盖房地产交易印章后，买房人方可持此契据申办房屋所有权证（见图4）。图 4：上世纪 50 年代、60 年代房产管理部门备案的房地产契据
第二阶段，改革开放至《城市房地产管理法》颁布实施，“交易合同鉴证审核”阶段。改革开放后，对房屋交易由严格控制转为放开管制，特别是党的十三大提出要加快建立和培育包括房地产市场在内的生产要素市场体系，房地产市场日趋活跃。上世纪80 年代，我国开展了房屋普查和房屋总登记，重建房屋登记制度，房屋交易合同由“批准” 转为“鉴证”。房屋交易与登记都由房产部门负责， 交易与登记属两个环节，遵循先交易后登记的原则。房屋交易需先办理交易手续，买房人持加盖“审查契证专用章”等“契约”或“合同”，再申请登记（见图5）。1988 年，建设部、国家物价局、国家工商行政管理局印发的《关于加强房地产交易市场管理的通知》（88 建房字第170 号）要求：进行房地产交易的单位和个人，必须持有关证件到当地房地产管理机构办理登记、鉴证、评估、立契过户手续。地方政府也出台相应的政策要求，例如，1988 年北京市人民政府发布的《北京市房屋买卖管理暂行办法》第9 条规定，买方应持房地产交易所发给的房产卖契办理房屋产权转移登记。1988 年武汉市人民政府发布的《武汉市房产市场管理暂行办法》第6 条规定，“买卖房屋，应到市、区（县）房产管理部门设置的房产交易管理所办理立契审核手续”。再如，1993 年天津市人民政府发布的《天津市房地产市场管理规定》（天津市人民政府第十一号令） 第17 条规定，各类房屋交易均需先到房产部门办理交易手续，“对未办理交易手续、未缴纳税费的房屋，不予办理房屋产权及土地使用权转移手续”。
第三阶段，《城市房地产管理法》颁布实施至《电子签名法》修改，“交易合同申报登记备案”阶段。1995 年1 月1 日起实施的《城市房地产管理法》第35 条第1 款规定，“国家实行房地产成交价格申报制度”，改变对房屋交易合同管理的方式，由“立契审核”改为“申报登记备案”。为减轻购房人的负担，《城市房地产管理法》还对预售商品房合同备案作出了特别规定，要求由预售人（开发商）统一办理备案。1995 年9 月1 日实施的《城市房地产转让管理规定》（建设部令第45 号）第7 条规定，房地产转让当事人在转让合同签订后30 日内持转让合同向房地产管理部门申报价格。1998 年7 月20 日，国务院颁布实施的《城市房地产开发经营管理条例》第26 规定，房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30 日内完成备案。到上世纪90 年代末，随着网络信息技术发展，部分城市在商品房预售中为防止“一房多买”，采取可售房源与合同关联，只有可售的房源才能通过房产部门的网上在线填写合同。合同填写完成后，当事人下载打印合同并签章（字），然后再持纸质合同或者通过网上传合同签章（字）页的方式办理备案。由于当时的《电子签名法》对“涉及土地、房屋等不动产权益转让的”合同，禁止使用电子签名。所以，房屋交易合同仍需要当事人在纸质合同上签名。虽然备案实现了可以通过互联网上传合同签字页的方式完成，合同填写也可以在网上完成，但合同签字并没能在网上实现。所以这种方式，还没能完全实现房屋交易合同的网上签约备案。但这种做法，却被群众通俗的称为“网签备案”。完成“网签备案” 也成为群众心目中完成交易的重要标志。由于房屋网签备案通过了实践的检验，获得了社会的认可， 2010 年1 月7 日，国务院办公厅印发《关于促进房地产市场健康发展的通知》（国办发〔2010〕4 号），要求进一步建立健全新建商品房、存量房交易合同网上备案制度。第四阶段，《电子签名法》修改至今，“交易合同网签备案”全面实施。2019 年4 月23 日，全国人大常委会通过了对《电子签名法》的修改，电子签名可依法在房屋交易活动中使用。河北邢台等城市在全国率先推广实施房屋交易合同电子签名。《电子签名法》的修改为房屋交易合同真正实现网上签约提供了法律支撑；人脸识别、人工智能为网签备案提供了技术支撑；住房城乡建设、公安、民政、税务等政府部门间信息共享机制建立和完善为网签备案提供了数据支撑。房屋交易合同真正实现了网上签约，加上已实现的网上备案，严格意义上的房屋交易合同“网签备案”才得到全面实现。网签备案由传统上的网签+ 备案，转化成完成网签即备案的“一键操作”。网签与备案两个动作、两个行为实现合一。房屋网签备案做到了网上办、不见面办、异地办、掌上办。房屋交易合同网签备案也从新建商品房买卖合同、存量房买卖合同，发展到房屋抵押合同、房屋租赁合同，实现了《城市房地产管理法》确定转让、抵押、租赁交易合同的网签备案全覆盖。据了解，目前，全国已有超过321 个城市实施了房屋网签备案，类型包括新建商品房买卖、存量房买卖、房屋抵押、房屋租赁。
3 房屋交易合同网签备案的发展
